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2025年是“十四五”规划的收官之年，上半年GDP增速达到5.3%，下半年必须确保全年5%增长目标的实现，政策支持经济的力度不会减弱。

从惯例看，每个季度的首月都有重要会议来评估过去一段时期以来的经济形势，并明确该季度或下半年的政策导向。那么，7月末的政治局会议将明确对下半年经济政策指引，本文探讨下半年将会出台哪些增量政策。

上半年经济增速好于预期，但不能过于乐观

今年上半年，实际GDP同比增长5.3%，其中一季度增长5.4%、二季度增长5.2%，高于5%的全年目标。但从价的角度看，二季度GDP平减指数同比下降1.2%，连续9个季度同比负增，二季度名义GDP仅增长3.9%，供强于需的现象依然存在。

今年上半年经济增长之所以能略超预期，主要靠两个抓手，一个是政策靠前发力，2024年末中央经济工作会议强调“各项工作能早则早、抓紧抓实，保证足够力度”，今年政府工作报告也要求“要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”。

另一个是有效需求前置，促消费政策及早出台的带动作用明显。上半年主要靠“以旧换新”政策带动消费增长。上半年社会消费品零售总额同比增长5%，其中“以旧换新”相关品类商品零售额改善明显，限额以上单位家用电器和音像器材类、文化办公用品类、通讯器材类、家具类商品零售额分别增长30.7%、25.4%、24.1%、22.9%。

“设备更新”政策成为支撑投资增长的主力。上半年全国固定资产投资同比增长只有2.8%；分领域看，基础设施投资同比增长4.6%，制造业投资增长7.5%，房地产开发投资下降11.2%。上半年设备工器具购置投资增长17.3%，对全部投资增长的贡献率达86%。

外贸出口超预期则有应对关税不确定性的经营主体自发“抢出口”“抢转口”。出口多元化有效对冲对美出口下降，上半年，以美元计价的货物出口金额同比增长5.9%；其中，我国对非洲、东盟、欧盟出口分别增长21.6%、13%、6.6%，对美出口下降10.9%。

从月度增速看，对等关税生效前对美抢出口（3月份对美出口同比增长9.1%，4、5月分别下降21%、34.5%），豁免期内对美抢出口（6月份对美出口降幅比5月份收窄18.4个百分点），美与各国达成关税协议前抢转口（4月以来对东盟出口持续较快增长）。

上半年靓丽数据下的隐忧

尽管上半年消费和出口等均好于预期，但还是存在不少隐忧，6月份部分经济数据有走弱迹象。因为去年大部分增量政策出现在下半年，尤其是四季度，因此基数效应或使得今年下半年经济数据弱于上半年。

一是商品消费增速可能高位回落。2024年下半年下达1500亿元以旧换新资金，带动汽车、家电、家装厨卫等产品销售额1.3万亿元，9~12月家用电器销售额月度同比增速均超20%；今年上半年下达两批以旧换新资金共1620亿元，带动相关商品销售额1.6万亿元，尚有1380亿元在下半年使用。若简单按照同比例外推，由于资金绝对规模小于上半年、且去年后四个月基数明显抬高，下半年以旧换新对于社零的拉动作用将弱于上半年。

二是投资可能从设备更新转回基建接棒。今年用于设备更新的资金共计2000亿元，第一批1730亿元已安排到16个领域约7500个项目，第二批资金正在开展项目审核筛选，下半年支持设备更新的资金规模明显小于上半年。

上半年制造业投资增长7.5%，占固定资产投资比重25.2%，比去年同期提升了1.1个百分点，但“反内卷”下，下半年企业投资决策将更趋谨慎。

从地方政府专项债券发行看，上半年已发行用于置换存量隐性债务的置换债约1.8万亿元，发行进度约90%（全年2万亿元）；补充政府性基金财力专门用于化债的专项债券4623亿元，进度约58%（全年8000亿元）；用于土地储备和项目建设的新增专项债券约1.7万亿元，进度约47%（全年3.6万亿元），下半年专项债券发行将更多对应项目建设。

三是出口增速可能放缓。综合考虑美对各国关税豁免期、美关税协议重视转口问题、运输周期、今年圣诞订单和交货时间提前等因素，预计9月起出口增速将有所回落。今年上半年货物和服务净出口对GDP增长的贡献率为31.2%，下半年需要更好发挥内需对经济增长的作用。

中美贸易谈判还没有出最终结果，5月13日开始90天内按30%增幅对中国加征关税的期限即将临近，即“抢出口”的效应即将淡去，下半年外贸形势不宜乐观。

四是在人口老龄化加速、城镇化进程放缓的背景下，房地产受长周期下行的压制，乍暖还寒。二季度房地产出现边际转弱迹象。上半年，新建商品房销售面积和销售额同比分别下降3.5%和5.5%，比去年四季度和今年一季度的“止跌回稳”势头有所减弱。房地产销售价格重回下行区间，特别是二季度以来一线城市二手房销售价格再度出现环比下降。

中国经济的主要问题不在于总量，而在于结构。因此，评估和判断经济数据与经济走向，应该主要从国内国际双循环是否畅通的角度去分析、从供需关系去推演可能面临的压力和风险。

下半年还有哪些增量政策可期盼

今年与去年的一个显著不同是股市走势较好，上证综指已经站上了3500点以上，去年同期则在3000点以下，年初提出的稳股市目标得以实现。股市不再成为影响政策的一个重要变量。

而且与4月份相比，中美贸易战趋于缓和，全球资本市场流行TACO（特朗普总是临阵退缩）交易，因此，大家对年中出台强刺激政策的预期减弱。

1.积极财政政策：总量不变，存量优化

考虑到今年上半年经济增长已为实现全年目标奠定良好基础，既定政策部署有序推进，下半年GDP增速只要达到4.7%就可以实现全年目标，所以目前出台大规模刺激性政策的必要性不大。

相比去年上半年，今年上半年GDP增速更强，消费增速显著回升，出口也非常有韧性。而去年此时没有对财政预算作中期调整，因此今年中期追加财政预算赤字或增发超长期特别国债的可能性就更小了。

所以短期政策仍将保持定力，下半年或有两条主线：一是精准施策。在不增列赤字、不增发国债的前提下，发力空间在于调整年初预算安排的结构、优化额度在各省之间的分配、提前下达明年专项债券和化债额度，具体方向可能包括增加稳就业和稳外贸支出、化解中小企业账款拖欠、支持经济大省“挑大梁”等。

二是灵活应对，根据前期政策效果相机抉择是否进一步加大力度，并密切跟踪国际政治、经济、金融形势对国内的影响传导，常态化、敞口式做好政策预研储备。若三季度末经济数据明显走弱，也可能参考此前年份的情况，研究增列赤字或增发国债。

2.促消费：优政策和惠民生

政策优化可能有两个方向。一是以旧换新的政策优化，包括将部分出口转内销商品纳入支持范围，从耐用消费品扩大到必需品、从商品消费扩大到服务消费等。这样做的好处在于，从主要让中高收入阶层受益，转向让中低收入阶层受益，也有助于适当对冲去年9月起的高基数影响，预计今年全年以旧换新将拉动消费2个百分点。二是系统清理制约居民消费的不合理限制，可能包括优化完善超大特大城市购车、购房限制等。

同时，继续深入贯彻落实中央关于“把促消费和惠民生结合起来”的要求，实施中央层面的育儿补贴（细则有望下半年出台），用好服务消费和养老再贷款，各地也将结合实际出台餐饮、文旅等消费券政策。此外，提振消费专项行动方案提出促进增收、完善公共服务等，可能结合“十五五”规划纲要编制，在中长期出台有关改革方案。

3.稳投资：大基建和新工具

去年末我们发表的《聚焦最终需求：2025年中国经济展望》一文，明确提出2025年两大增长点，一是消费，二是基建投资。逻辑很简单：出口受压、产能过剩、房地产下行背景下，制造业投资受制于产能过剩，增速肯定要下来，房地产投资依然低迷，出口不振会导致商品供需关系进一步恶化，那么，稳投资只能靠基建，应对产能过剩只有靠国内消费。

今年8000亿元“两重”建设项目清单已下达完毕，雅鲁藏布江下游水电工程进入开工建设阶段，“两重”建设项目、中央预算内投资项目、重大工程建设将持续形成实物工作量，预计三季度基础设施投资有望进一步回暖。

此外，在财政难以增加赤字规模的情况下，新型政策性金融工具进入落地阶段，资金将精准支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等重点领域，具体包括数字经济、人工智能、低空经济、消费领域基础设施、绿色低碳转型、农业农村、交通物流等方面，可能配套有财政贴息和PSL支持。

参考2022年四季度政策性开发性金融工具经验，通过补充项目资本金、容缺受理等可有效放大政策效果，按照12倍杠杆、5年投资期计算，5000亿元新型政策性金融工具可在当年拉动投资约2个百分点。

但基建投资需要关注项目的“投资效益”，否则政府债务增长的压力会加大。

4.稳楼市：城市更新和建好房子

中央城市工作会议指出，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，预计在“不搞大拆大建”的思路下，统筹好房地产市场的存量优化和增量建设。

存量方面，包括加快老旧管线改造升级，全面提升房屋安全保障水平，统筹城市防洪体系和内涝治理，强化城市自然灾害防治，加强社会治安整体防控，建设智慧城市等。可关注地方政府专项债券收购闲置土地、收购存量商品房用作保障房的进展情况，以及盘活存量闲置房地产、支持城中村改造的有关政策。增量方面，关注好房子建设以及现房销售的进展情况和支持政策。但难以期待有超预期的刺激政策出台。

5.货币政策：小幅降准降息仍有可能

预计总量继续保持支持性，根据央行新闻发布会表态“货币政策的传导是需要时间的，已经实施的货币政策的效果还会进一步显现”，短期或不急于出台大力度货币宽松政策，可能通过重启央行国债买卖投放流动性，四季度或择机降低存款准备金率25个基点；降息方面，或可把握美联储降息时机，降低短期政策利率10~15个基点。同时，加快推动再贷款等结构性政策工具落地，突出支持科技创新、提振消费等主线。

降息或侧重通过市场化方式进一步降低存款利率，以维护银行业市场竞争秩序，防范资金空转，呵护银行净息差。随着5000亿元特别国债用于补充大型银行核心一级资本的资金到位，可增加5万亿~6万亿元信贷投放能力，为实体经济提供更好支持。

汇率政策方面，仍维持人民币对美元汇率的相对稳定（小幅升值），由于下半年美元指数大概率走弱，人民币对其他货币将小幅贬值，或有利于出口。从5月份起，人民币对美元实现中间价、在岸价、离岸价“三价合一”。6月末，美元对在岸人民币汇率为7.1656，比去年末仅升值1.82%（同期欧元对美元升值已超过10%）。

7月份以来，由于美元指数止跌回升，离岸、在岸人民币出现边际走贬。7月4日，CFETS人民币汇率指数跌至95.3，创2020年12月以来新低，较去年末贬值6.1%。

6.“反内卷”：与促就业要兼顾

不同于十年前的供给侧结构性改革，本轮“反内卷”在全国统一大市场建设的框架下，以市场化思维、法治化理念加强行业治理、推动落后产能有序退出，强调公平竞争和市场秩序。十年前房地产处在上升周期，供给收缩带来的负面效应可以通过“棚改货币化”和“涨价去库存”来配合。而且，房地产上升周期必然是消费升级周期，彼时高端消费正如火如荼地推进。如今则面临房地产的长周期下行和消费需求下行的压力。

下半年进入高校学生毕业季，年轻人就业压力大于上半年。PPI连续33个月为负更多是因为需求不足而非供给过度。因此，扩消费需求、促就业比压缩供给更重要。预计下半年会出台一系列促就业的具体政策，尤其在促服务业发展方面。

“反内卷”方面，关注“畅通循环”和“因业施策”带来的机会。近期，光伏、水泥、汽车行业协会分别采取了自律行动，国家能源局开展煤矿生产情况核查，工信部也明确将实施新一轮钢铁、有色金属、石化、建材、机械、汽车、电力装备等十大重点行业稳增长工作方案，推动重点行业调结构、优供给、淘汰落后产能，可关注政策落地进展及实际效果。若效果不及预期、价格持续走弱，不排除由目前企业倡议、协会自律、部门核查，升级为产能置换、压减产量等更大力度的政策措施。

这轮“反内卷”不是疾风暴雨式的，更多是为了避免地方投资的盲目性，避免重复投资带来更严重的产能过剩。但由于需求不足是长期形成的结构性问题，不是“反内卷”就可以解决的。目前市场对“反内卷”的预期过高，某些大宗商品价格大幅上升，有过度炒作之嫌。

（作者系中泰证券首席经济学家）

第一财经获授权转载自微信公众号“lixunlei0722”。

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